行業動態

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專家視點 | 我國新污染物治理的進展、問題及對策

發表日期:2023-06-13    瀏覽次數:382

文章導讀

【摘要】開展新污染物治理是新時代持續向縱深推進污染防治攻堅戰的關鍵任務,是提升美麗中國、健康中國建設水平的重要抓手。當前,我國新污染物治理受到各方面的高度重視,但各項工作仍處于起步階段,亟須加快完善治理體系、大力推動各項工作部署落地見效。本文梳理了新污染物風險防范與治理的國際典型經驗,總結了我國新污染物治理工作的進展,并剖析了面臨的困難和主要問題,提出了建立健全新污染物治理的制度體系,加強新污染物治理科學研究和技術創新,建立新污染物檢測、監測和預警體系,強化公眾參與的建議。


【關鍵詞】新污染物;治理體系;國際經驗

▲來源:環境保護

▲作者:孟小燕:中國科學院科技戰略咨詢研究院副研究員;
黃寶榮:中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員,本文通訊作者


圖片
● 《重點管控新污染物清單(2023年版)》答記者問來了
● 這一細分污染治理市場需求將釋放!新污染物監測、評估與治理......

本文刊載于《環境保護》雜志2023年第7期

新污染物是指由人類活動造成、排放到環境中的,具有生物毒性、環境持久性、生物累積性等特征,對生態環境或人體健康存在較大風險,但尚未被納入管理或現有管理措施不足以有效防控其風險的污染物。相對于常規污染物,新污染物因其生產使用歷史相對較短或發現危害較晚,現階段尚未被有效監管。目前,國內外廣泛關注的典型新污染物主要包括環境激素(內分泌干擾物,EDCs)、抗生素、新型持久性有機污染物(POPs)、微塑料等。

“十三五”期間,針對制約美麗中國、健康中國建設的環境污染問題,黨中央、國務院作出打好污染防治攻堅戰的戰略部署并取得重大進展,我國以常規指標衡量的大氣和水環境質量明顯改善。但隨著化工行業的迅猛發展,化學品被大規模生產和使用,我國面臨巨大的新污染物污染風險,其已經成為新階段我國面臨的突出環境問題,加強新污染物風險防范與治理已迫在眉睫。

“十四五”時期是我國污染防治攻堅戰取得階段性勝利、繼續推進美麗中國建設的關鍵期。黨的二十大報告明確提出,“開展新污染物治理”“嚴密防控環境風險”,為新時期深入推進環境污染防治指明了方向。近年來,我國新污染物治理受到黨中央、國務院的高度重視。2022年5月,國務院發布《新污染物治理行動方案》,明確了新污染物治理的目標和工作重點,我國新污染物治理工作全面啟動,各地陸續出臺新污染物治理工作方案,著手推進新污染物治理有關工作。然而,當前我國新污染物治理仍處于起步階段,客觀上面臨治理難度大、技術復雜程度高、科學認知不足、治理能力和工作基礎薄弱等現實困難,特別是在法律法規管理體制、科技支撐等方面存在明顯短板。因此,立足新發展階段,加強配套制度建設和科技創新、加快完善法律法規制度體系等,切實推進新污染物治理,對深入打好污染防治攻堅戰具有重要意義。

新污染物治理的國際典型經驗



自20世紀90年代起,許多國家和國際組織便啟動針對新污染物現狀、危害等方面的調查和研究工作,通過不斷地探索和實踐,構建起以全生命周期管理、優化分級理念為核心的新污染物風險防范與治理體系,并形成了一系列的成功經驗和做法,對我國具有很好的借鑒意義。

構建多方統籌協調機制

一是建立國家間合作機制。1996年,經濟合作與發展組織(OECD)成立了化學品測試導則國家協調員工作組、EDCs測試與評估顧問組等,統籌成員國開展EDCs風險防范工作;2010年,阿根廷與烏拉圭聯合成立海上前線技術委員會,加強微塑料源頭的跨界管控;2014年,聯合國環境規劃署(UNEP)成立了由政府和非政府組織共同參與的EDCs環境暴露與影響咨詢組,開展EDCs跨國防控的戰略與政策研究。二是建立國家層面的協調機制。美國國家環境保護局于1996年成立了EDCs篩選和監測顧問委員會,成員主要來自國家環境保護局及其他聯邦當局、各州相關部門、工業界代表、環保團體、公共健康團體和學術界等,統籌協調EDCs篩選與監測工作。1997年,日本成立由環境省、經濟產業省和厚生勞動省組成的EDCs委員會,協調EDCs研究工作。

建立新污染物治理法律法規和標準體系

一是制定法律法規。在履行國際公約方面,美國為履行《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》,建立了以《國家環境政策法》為基本法、以《有毒物質控制法》等為支撐的覆蓋全生命周期的法律政策體系。為嚴格控制某類新污染物生產、使用環節的風險,歐盟于2006年宣布所有成員國全面停止使用促生長類抗生素[1],且在《獸醫藥品法典》中對廣泛使用抗生素的獸藥作出嚴格的環境管理規定[2]。美國食品藥品監督管理局將3種全氟化合物列入食品接觸材料禁止清單。在微塑料污染控制方面,美國于2015年出臺《無微珠水域法案》,加拿大于2018年出臺《化妝品中塑料微珠法規》,禁止生產、進口與銷售含塑料微珠的化妝品。二是及時修訂相關標準。日本于2015年修訂飲用水水質標準,在水質指標中新增五種EDCs物質,并作出較為嚴格的限值規定。歐盟于2018年修訂生物農藥EDCs標準,對EDCs的判定和使用提出更為嚴格的要求;2023年3月,新修訂的《歐盟物質和混合物的分類、標簽和包裝法規》正式發布,引入內分泌干擾特性、持久蓄積遷移性物質等新的危害類別,適用于工業化學品、日用化學品原料、農藥等多類化學產品,以確保在人類健康和生態環境方面形成更高水平保護。

開展新污染物多級風險評估和監測

一是建立篩選、評估和監測框架。自20世紀90年代以來,OECD、歐盟、美國、日本等先后建立了EDCs篩選監測基本框架,并構建了兩級評估框架。OECD自2002年起構建“現有信息采集—體外實驗—簡單的體內實驗—信息驗證—復雜的體內實驗”五級EDCs評估框架,指導各成員國評估EDCs風險。二是發布測試導則和清單。美國國家環境保護局于2008年發布14種測試導則用于實施層級篩選,又分別于2009年、2013年發布化學品測試清單[3]。三是制定監測計劃并開展實際監測。在歐洲監測及評估項目(EMEP)框架下形成并于1988年生效的歐洲《遠程跨界空氣污染公約》(LRTAP)的43個成員國中,已有24個成員國設立了共計100個新型POPs監測點并開展監測,以了解新型POPs在歐洲的發展趨勢;歐盟委員會于1999年制定了EDCs戰略計劃[4],其中包括建立監測計劃,以估計優先列表中EDCs的暴露和效應。

重視新污染物治理的科學研究

開展EDCs、持久性有毒物質等新污染物的生態毒理、健康危害、生態風險、形成機理、遷移轉化以及減排、控制、處置和替代技術等研究,并不斷提出新的關注物質。

長期以來,美歐等發達國家和地區已開展了多項針對EDCs的研究工作,涉及EDCs識別、篩選、危害測試等各個方面。近年來,國際機構和發達國家將研究重點轉向持久性有毒物質(PTS,包括POPs、有毒有機金屬化合物和典型重金屬等),開展其生態毒理、健康危害、環境風險、形成機理、遷移轉化及減排、控制、處置和替代技術等研究,已經執行和正在執行一系列重大的研究計劃,例如:環境和生態健康影響評價的方法學;已知和未知污染源解析;PTS高風險區鑒別及其修復技術;PTS的形成、反應、遷移、轉化、毒性毒理;PTS的污染削減、控制、替代技術;基于生物工程和高級化學氧化發展的PTS污染末端控制技術等。在環境類國際刊物上,近年來涉及新污染物的科研論文數量和質量均有明顯提高。

我國新污染物治理進展



近年來,隨著污染防治攻堅戰的深入推進,我國新污染物治理開始受到重視,已成為新階段生態環境保護工作的重點。

加強新污染物治理的頂層設計,強化引領作用

黨中央、國務院高度重視新污染物治理。2020年10月,黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》,提出“重視新污染物治理”。2021年11月,中共中央、國務院印發《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》,明確提出“加強固體廢物和新污染物治理”,強調要“注重綜合治理、系統治理和源頭治理”。2022年5月,國務院辦公廳印發《新污染物治理行動方案》(以下簡稱《行動方案》),從六個方面對我國新污染物治理工作進行全面部署,明確了“十四五”時期及今后一個時期新污染物治理工作的總體要求、工作目標、行動舉措等[5]?!缎袆臃桨浮肥俏覈讉€專門針對新污染物治理的頂層設計文件,明確提出了分階段目標任務和實施路線圖:2022年發布首批重點管控新污染物清單,建立健全有關地方政策標準等;2023年年底前,完成首輪化學物質基本信息調查和首批環境風險優先評估化學物質詳細信息調查;2025年年底前,初步建立新污染物環境調查監測體系。2022年12月,生態環境部等六部門聯合發布《重點管控新污染物清單(2023年版)》[6],明確持久性有機污染物類、有毒有害污染物類、環境內分泌干擾物類、抗生素類四大類14種重點新污染物應嚴格落實禁止、限制、限排要求。同時,國家鼓勵有條件的地方因地制宜制定本地區重點管控新污染物補充清單和管控方案。

各地積極推動新污染物治理工作,強化能力建設

各地陸續出臺新污染物治理工作方案。據統計,《行動方案》發布后,全國約30個地區發布地方新污染物治理工作方案,設立2023年短期目標或2025年長期目標,提出推進重點行業化學物質基礎信息調查、優先管控化學物質篩選和環境風險評估,探索建立新污染物監測分析方法和監測網絡,在重點地區、重點行業、典型工業園區開展新污染物環境調查監測試點等。對于新污染物監測名單,各地區工作方案均提出要開展POPs監測,但大部分地區尚未提出具體污染物名單,少數給出具體名單的地區大多集中在水中含氟化合物和含氯化合物的監測。同時,各地在加強能力建設方面作出部署要求,主要包括加強新污染物監測技術、環境風險評估技術、管控技術等研究攻關,完善監測設備等硬件基礎設施配備等。

我國新污染物治理面臨的問題



我國已經將新污染物治理作為生態環境保護的重點工作,但與發達國家和地區相比,我國新污染物風險防范和治理工作尚處于起步階段,雖逐步取得了一些成效,但與有效防范新污染物風險的目標要求仍存在較大差距,仍面臨著客觀上治理難度大、底數不清、能力不足的實際困難,也存在著治理體系不完善、權責不明、缺乏統籌協調、重末端治理輕源頭治理和過程治理等問題。

法律法規體系不完善

一是法律支撐不足。相較發達國家和地區,我國化學物質管理立法起步晚,尚無國家層面的化學品管理單行法,新污染物治理缺乏上位法支撐。同時,缺乏相應的法律法規限制各類新污染物的生產、使用和排放,已經立項的危險化學品安全法與環境管理的關系仍未理順;已有的污染防治法律法規,缺少對新污染物的規制,如我國最新制定和修訂的大氣、水和土壤污染防治法中均無新污染物防治相關條款。二是缺乏配套的管理辦法、標準、規章制度。現行地表水、大氣和土壤環境質量標準和各類污染物排放標準中沒有包含被國際社會普遍關注的新污染物相關標準;缺少明確的化學品管理基本制度、化學物質環境風險評估制度;化學品的生產、使用等環節的監管執法存在交叉或空缺;缺少化學物質信息報告、數據報告和數據監督制度;缺少社會經濟影響評估制度、損害賠償制度;公眾知情和參與制度尚待完善。

科學研究和技術支撐滯后

我國新污染物研究相對滯后。如前文所述,許多發達國家和國際組織已經將多數新污染物列為優先研究對象,在監測、控制技術等方面開展了大量研究。由于我國系統性研究部署不夠,有限的研究主要局限于部分污染物的污染水平和毒理學方面,新污染物的污染源、遷移擴散、分布特征、環境健康風險、監測和控制技術研究十分薄弱,我國既缺乏污染本底資料、基礎數據,也缺乏可行的污染物監測和控制技術。同時,我國當前仍缺少新污染物環境風險評估技術指南和規范,風險管控技術標準體系不夠完善,缺少跨部門管控執法技術指導文件等。

環境監測和監管體系建設滯后

為有效控制新污染物,許多發達國家很早就開展了針對新污染物的評估和監測工作。而我國新污染物監測工作仍處于起步階段,大部分新污染物剛被納入我國的環境監測體系,雖對其提出了監測目標和要求,但在具體操作實施層面,仍缺乏必要的監測指標、評價方法、技術和設備等。新污染物來源廣、環境含量低,且治理涉及的空間范圍廣、時間跨度長、監管流程煩瑣,使得新污染物全過程監管難度極大,目前尚未建立行之有效的監管體系。同時,由于對生產者責任缺乏有效規制,當前監管更偏重末端治理,源頭減排和過程控制監管不足。此外,各地尚缺乏專業的新污染物防治人才,監測和監管均面臨人才缺乏的制約。

宣傳教育和公眾參與不足

一是我國針對新污染物的宣傳工作開展不夠。目前,我國對新污染物的防治尚處于起步階段,國家和地方政府對其了解不深、重視不足,在宣傳方面,缺乏針對新污染物的類型、危害、來源、防治措施等多方面、立體化的宣傳,且目前多為網絡報道、公眾號推文,宣傳手段較為單一。二是缺乏公眾參與。在相關政策、戰略和計劃的制定決策以及新污染物的監管等方面,缺乏必要的公眾參與。目前,我國公眾參與新污染物風險防范的主要形式包括參加聽證會、獎勵活動等,但公眾和非政府組織參與的深度不夠,且參與新污染物防治的范圍較窄。

推進我國新污染物治理的對策建議



加強頂層設計,建立健全新污染物治理的制度體系

一是加強各級人民政府的總體統籌領導,充分發揮“新污染物治理部際協調小組”的統籌協調作用,統籌新污染物防治與產業發展、產品質量管理、市場監管、危險化學品管理、農藥管理等領域相關工作,推動生態環境部、國家發展改革委、工業和信息化部、農業農村部、住房和城鄉建設部、國家衛生健康委等相關部門和各級政府共同形成新污染物治理合力。

二是制定和完善新污染物治理的法律法規。在現行的化學品管理和水、大氣、土壤、固體廢物等常規污染防治的法律法規中,增加典型新污染物防治條款。如推動《中華人民共和國清潔生產促進法》《中華人民共和國循環經濟促進法》《生態環境監測條例》《排污許可管理條例》《化學物質環境風險評估與管控條例》等的修訂,增加新污染物監管和防治條款。加強源頭預防、流程控制、末端治理方面的立法和制度建設,強化對生產企業主體污染減排責任的全鏈條追溯。如立法限制典型內分泌干擾物、全氟化合物、溴代阻燃劑、抗生素等的生產和使用,制定“化學物質環境風險管理辦法”“有毒有害化學品安全管理辦法”,建立優先控制化學品篩選和風險評估、有毒物質排放轉移報告等核心制度。

三是建立和完善新污染物治理的標準體系。將涉及抗生素、微塑料、多氯聯苯等的新污染物納入大氣、水、土壤等環境質量標準和技術規范,如《環境空氣質量標準》《土壤環境質量標準》《地表水環境質量標準》等;修訂或制定涉及新污染物的產品質量標準和衛生標準;建立重點行業產品低環境風險生態設計標準,推動重點行業新污染物排放標準的制修訂。

四是加快修訂和補充完善新污染物相關的管理名錄,將典型新污染物逐步納入常規污染物的名錄管理。補充完善優先控制化學品名錄、環境保護綜合名錄等管理名錄,增加具有較大健康和生態風險的典型新污染物;修訂產業結構調整指導名錄,從源頭限制涉及新污染物的產品生產;動態調整禁止、嚴格限制和優先控制化學品名錄。

強化科學引領,加強新污染物治理科學研究和技術創新

一是加強基礎研究。啟動新污染物治理重大科技專項,加強對典型新污染物的環境基準,毒性機理、源、匯和人群暴露特征研究,提升對各類新污染物環境健康風險的科學認知。二是加強各類新污染物的監測預警、控制、替代、清潔生產、減排和深度處理等技術的研發。研制能從源頭減少新污染物排放的替代材料;開發成本可行的自來水和工業“三廢”深度處理技術。三是打造高水平技術創新平臺,促進科技成果應用轉化。優先選擇長江經濟帶等重點地區和重點行業,建立新污染物防治技術創新平臺,加強技術交流和成果應用轉化。四是開展數字信息技術在新污染物防控領域的創新應用。建立覆蓋重點行業、貫穿全生命周期的重點管理化學品大數據平臺和智慧化風險預警、防控體系,解決新污染物治理難、成本高的問題;開展缺少基礎數據的新污染物的生產使用狀況調查、監測和來源解析,建立國家統一的污染物釋放、暴露、危害數據庫;建立數字化、智能化全過程追蹤溯源與監管體系,打造新污染物治理專業服務平臺,為跨區域、跨行業全鏈條綜合治理提供支撐。

加強監管能力建設,建立新污染物檢測、監測和預警體系

一是成立優先控制新污染物篩選和監測的顧問委員會,組織篩查我國正在生產和使用、具有較大潛在環境風險、可產生新污染物的化學物質。二是加強對新污染物的監測能力建設。將新污染物納入現有的環境監測系統,完善監測網絡體系,在現有環境監測站點的基礎上,部署建設一批典型新污染物監測設施設備,加強對關鍵區域、重要河湖斷面和飲用水水源地的監測,形成開展全國性監測新污染物的能力,為全面掌握新污染物排放和污染狀況奠定基礎。三是組織開展評估工作。建立新污染物的監測指標和標準分析方法,開展新污染物防治成效和國家實施計劃的績效評估,建立獎懲機制和通報、限期整改制度;建立評估體系,定期評估各類新污染物給人體和生態系統健康帶來的風險。四是加強專業技術隊伍建設。加強對科研機構、高等院校等的支持,開展新污染物防治管理人才培養,培養和建立一支穩定的專職專家技術團隊,提高新污染物風險評估的科學性和規范性;鼓勵企業技術團隊針對企業的管理和技術定期開展培訓;加強行政監管和執法能力建設;定期開展針對行政管理人員的監督執法技術培訓。

加強宣傳教育,強化公眾參與

一是積極開展新污染物風險防控的科普宣傳工作。充分利用電視、網絡、新媒體等途徑,宣傳新污染物的危害和來源,提高公眾對新污染物的認識和健康風險防范意識。二是推動提升企業在新污染物源頭防治的參與度。加強對生產企業的宣教和培訓,促進企業對新污染物源頭減量和風險防范意識和能力的提升;鼓勵企業由傳統生產方式向綠色生產方式轉變,引導企業積極參與低環境風險產品生態設計和替代、清潔生產、減排技術研發和應用等。三是加強公眾監督。引導公眾積極參與新污染物風險防控與監督工作,通過座談交流、網絡反饋等形式,為公眾提供新污染物污染線索、舉報污染行為等打通渠道。四是引導環保公益組織積極參與新污染物治理。鼓勵相關公益組織、公益基金會為新污染物風險防控與治理提供資金技術支持,參與推動基礎設施和能力建設,促進國際國內先進技術、管理經驗交流等。

參考文獻

[1]李智, 李靜, 汪以真. 美國獸用抗生素管控措施的評價及思考[J]. 農業經濟問題, 2018(6): 137-144.

[2]王娜, 王昝暢, 郭欣妍, 等. 獸藥抗生素環境風險控制管理政策探析[J]. 生態與農村環境學報, 2017, 33(7): 586-591.

[3]U S Environmental Protection Agency.Series 890: Endocrine Disruptor Screening Program Test Guidelines[EB/OL]. (2017-03-04). https: www.epa.gov/test-guidelines-pesticides-and-toxic-substances/series 890-endocrine-disruptor-screening-program.

[4]Commission of the European Communities. Communication From the Commission to the Council and the European Parliament,Community Strategy for Endocrine Disrupters,a Range of Substances Suspected of Interfering With the Hormone Systems of Humans and Wildlife[R]. Brussels: Commission of the European Communities, 1999.

[5]國務院辦公廳. 國務院辦公廳關于印發新污染物治理行動方案的通知(國辦發〔2022〕15號)[EB/OL]. (2022-05-04). http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-05/24/content_5692059.htm.

[6]生態環境部, 工業和信息化部, 農業農村部, 等. 重點管控新污染物清單(2023年版)[EB/OL]. (2022-12-29).

http://www.gov.cn/zhengce/2022-12/30/content_5734728.htm.


本文編輯:焱焱

統籌:李曉佳

來源:中國水網

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